Se ne parla da settimane e lentamente, il tanto declamato dl Semplificazioni sembra finalmente esser prossimo al varo. Oggi infatti le agenzie di stampa hanno pubblicato quella che dovrebbe essere una bozza che, come vedremo (nel solito ‘bailamme’ di prevedibili norme e codici vari), verte principalmente su tre temi base: le – finalmente – semplificazioni in materia di contratti pubblici ed edilizia; le semplificazioni procedimentali e responsabilità; e le altrettanto attese misure di semplificazione digitale e per il sostegno e la diffusione dell’amministrazione digitale.
Dunque, al pari di ogni società industrializzata, ci si appresta a cavalcare finalmente l’opportunità rappresentata dal web. Fermo restando che, con altrettanta ‘solerzia’ si possa anche immaginare un Paese dove la connessione sia ‘accessibile’ ed aperta a tutti.
Ecco allora spid e carta d’identità elettronica (molto più semplice da avere ma, dovremo pagarla?), per ‘identificarci’ digitalmente, eliminando così la scannerizzazione del vecchio documento cartaceo e relativa spedizione. Una misura, si legge, pensata “con evidente semplificazione per cittadini e imprese, abbattimento dei costi e maggiore sicurezza legata al fatto che non si inviano fotocopie dei propri documenti”. Ed anche per quel che concerne le autocertificazioni, le istanze e le dichiarazioni, questo sarà possibile risolverlo c “direttamente da mobile tramite AppIO”, l’apposita app dei servizi pubblici, già testata poco settimane fa in versione beta
Nato come un’esigenza per ovviare alla quarantena, lo smartworking ha finito invece per rappresentare una risorsa: i dipendenti, sebbene a distanza, hanno dimostrato di fare bene e meglio e dunque perché non trasformarlo in un’opportunità? Così, per le Pa, scatta ora “l’obbligo per le Pa di sviluppare i propri sistemi con modalità idonee a consentire l’accesso da remoto ai propri dipendenti e favorire così il lavoro agile”. Anche qui c’è però da ‘chiarire’ diversi aspetti non ultimo, quello ‘economico’, moltissimi hanno infatti denunciato un evidente ‘ammanco’ nelle buste paga, rappresentato dalla mancanza dei buoni pasto e dalla possibilità di fare straordinari.
Cercando di privare ‘il fattore umano’ di ogni ‘ingerenza’ – che spesso ha contribuito a ‘rideterminare’ accodi e stime – il responsabile del dipartimento della trasformazione digitale della presidenza del Consiglio dei ministri, si appresta a stilare uno specifico codice di ‘condotta tecnologica’, spiega la bozza, per l’istituzione di “regole omogenee per tutte le Pa, per gli acquisti ict, per lo sviluppo dei sistemi e per la progettazione e realizzazione dei servizi digitali ai cittadini, con regole per la formazione tecnologica dei pubblici dipendenti ed esperti che affianchino i progetti di trasformazione digitale delle amministrazioni (obblighi di progettare i sistemi e i servizi per renderli fruibili in digitale tramite spid e cie e su mobile tramite AppIO, oltre che per consentire diffusamente il lavoro agile)”.
Imprese ed agevolazioni – Annunciando che “E’ aumentato l’importo di erogazione in unica soluzione delle agevolazioni nuova Sabatini”, la bozza dedica un capitolo anche all’agevolazione pubblica da parte del ministero dello Sviluppo economico, attraverso la semplificazione dell’accesso al credito delle imprese, che prevede il finanziamento degli investimenti destinati all’acquisto – o al leasing – di macchinari, attrezzature, impianti, beni strumentali ad uso produttivo, hardware, software e tecnologie digitali: “E’ poi previsto – spiega la bozza – un decreto ministeriale di semplificazione per le misure della Sabatini Sud”.
Sempre internamente alla bozza, Viene anche spiegato che”è previsto un meccanismo semplificato per il rilascio delle garanzie pubbliche da parte di Sace a favore di progetti del green new deal, in linea con la strategia ambientale promossa dalla Commissione Ue”.
Riguardo alla green economy, ecco “Disposizioni di semplificazione in materia di interventi su progetti o impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile e di taluni nuovi impianti, nonché di spalma incentivi“. Sono inoltre “previste semplificazioni in materia di interventi su progetti o impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile e di taluni nuovi impianti, nonché di spalma incentivi”.
Nello studio risaltano nuove Misure studiate appositamente per combattere il dissesto idrogeologico: “rispetto alla normativa vigente si semplifica e si velocizzano i tempi di assegnazione dei fondi ai commissari, prevedendo che i commissari possono procedere immediatamente all’avvio delle attività di progettazione e di realizzazione degli interventi a seguito dell’adozione del provvedimento di assegnazione delle risorse e nelle more dell’effettivo trasferimento, prescindendo comunque dall’effettiva disponibilità di cassa“.
In tema di semplificazione relativa all’ambiente, non potevano non subire una ‘sana accelerazione’ le procedure di Via. “L’attuale normativa – spiega infatti la bozza – prevede tempi di durata della procedura Via molto lunghi (pre-screening 8 mesi circa, valutazione Via 20 mesi circa, fase di consultazione 15 mesi circa, provvedimento unico ambientale circa 28 mesi) che, nella realtà, diventano ancora più lunghi arrivando a toccare anche punte estreme di 10 anni circa” e per “conseguire la certezza dei tempi di chiusura del procedimento si propone”, tra l’altro, la “previsione dell’obbligo di presentazione sin dall’avvio del procedimento da parte del proponente del progetto di fattibilità o del progetto definitivo (in luogo degli attuali elaborati progettuali)”.
“E’ introdotto un Piano straordinario di manutenzione del territorio forestale e montano per soddisfare le esigenze di miglioramento della qualità delle superfici forestali secondo direttrici incentivanti e di semplificazione”.
Nella bozza del dl Semplificazione, sempre nell’ambito delle Misure di semplificazione amministrativa per l’innovazione, viene spiegato che ”Regime autorizzativo unico e semplificato, in capo al Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei ministri, per la sperimentazione di iniziative tecnologiche innovative“.
Ecco poi “La semplificazione ed il rafforzamento dell’utilizzo esclusivo della pec e del domicilio digitale nei rapporti tra le imprese, i professionisti e la P.a.“.
Visto quanto accaduto nel bel mezzo dell’epidemia, rispetto all’acquisizione dei contratti pubblici (sia al di sotto che superiori alla soglia prevista), ecco che cambieranno le modalità per incentivare gli investimenti pubblici in situazioni di emergenza nazionale.
Per gli investimenti sotto la soglia, è stata creata da hoc una ‘norma transitoria’ (la cui efficacia resterà limitata alle procedure in essere fino al 31 luglio 2021) che, per l’appunto, riguardo ai contratti pubblici, contempla soltanto due modalità di affidamento, come quello diretto, od in amministrazione diretta – relativa ai lavori, ai servizi, ed alle forniture – purché di importo inferiore a 150.000 euro. Un’applicabilità della procedura negoziata dunque senza bando, previo però la ‘consultazione di almeno cinque operatori per tutte le altre procedure’ (così da garantire il rispetto di un criterio di rotazione degli inviti); operatori che verranno ‘designati’ in seguito ad indagini di mercato, o consultando direttamente gli elenchi degli operatori economici.
Investimenti sopra la soglia – Attualmente la vigente disciplina vigente, ovvero l’articolo 36 (già modificato, prima dalla legge di bilancio 2019 e, successivamente, dallo sblocca cantieri), prevede 5 procedure differenziate, sia in base alle soglie, che alla tipologia di contratto da stipulare (che siano lavori, servizi o forniture).
Entrando nello specifico, l’affidamento diretto riguarda interventi fino a 40mila euro mentre, fra i 40mila euro ed i 150mila euro per lavori o fino alle soglie comunitarie (per servizi e forniture), mediante affidamento diretto previa valutazione di tre preventivi (se presenti), per i lavori, e, per i servizi e le forniture, di almeno cinque operatori. Per interventi compresi invece fra i 150mila ed i 350mila euro, i si avvarrà della procedura negoziata dell’articolo 63 (ma tramite la consultazione di ‘almeno’ 10 operatori economici; c-bis). Ed ancora: per lavori compresi fra i 350mila ed 1 milione di euro, si ‘passa’ attraverso la procedura negoziata – quindi previa la consultazione di almeno quindici operatori – ed infine, per lavori tra 1 milione di euro e le soglie comunitarie, si ricorrerà alla ‘procedura aperta’.
Contratti pubblici sopra soglia e di rilevanza nazionale. Qui la norma dispone le procedure applicabili ai contratti ‘superiori alle soglie comunitarie’ (parliamo quindi di opere di rilevanza nazionale), facendo sì che dette procedure vengano applicate in automatico, qualora l’atto di avvio del procedimento amministrativo – cioè la determina a contrarre o altro atto equivalente – sia adottato entro il 31 luglio 2021.
Nello specifico, nei contratti sopra soglia si prevede l’applicabilità (fatta salva una motivata determinazione di ricorso alle procedure ordinarie), della cosiddetta ‘procedura ristretta’ oppure – laddove la legge lo prevede – della procedura competitiva con negoziazione prevista dal decreto legislativo 50 del 2016 per i settori ordinari, e per i settori speciali: ricorrendone quindi ai relativi presupposti con le procedure sempre previste dallo stesso provvedimento – in ogni caso con i termini ridotti – per ragioni di urgenza.
A tal proposito, spiega ancora la bozza: ‘Si prevede che con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, è individuato l’elenco delle opere di rilevanza nazionale la cui realizzazione è necessaria per il superamento della fase emergenziale o per far fronte agli effetti negativi, di natura sanitaria ed economica, derivanti dalle misure di contenimento e dall’emergenza sanitaria globale del Covid-19 e per i quali vi è una situazione di estrema urgenza tale da non consentire il rispetto dei termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie e derivante dagli effetti della crisi causata dalla pandemia Covid-19 o dal periodo di sospensione delle attività determinato dalle misure di contenimento adottate per fronteggiare la crisi’.
Quindi, spiega ancora la bozza (come riporta l’agenzia di stampa AdnKronos) “relativamente alle procedure destinate all’aggiudicazione di tali contratti (ovvero relativi o collegati alle stesse opere), nonché per altri contratti che le stazioni appaltanti ritengano necessari per soddisfare le esigenze connesse alla pandemia di Covid-19, e per i quali vi è una situazione di estrema urgenza tale da non consentire il rispetto dei termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie, è applicabile la procedura negoziata di cui all’articolo 63 del decreto legislativo n. 50 del 2016, per i settori ordinari, e di cui all’articolo 124, per i settori speciali. Viene quindi individuata la disciplina applicabile dei contratti in questione prevedendo che le stazioni appaltanti operano in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale -prosegue il lancio dell’AdnKronos – salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea e dei principi previsti dal decreto legislativo 50 del 2016. Viste le deroghe apportate al sistema dei contratti pubblici, sono previste norme ad hoc in tema di trasparenza e pubblicazione degli atti di gara”.
Tema spesso controverso, alfine di superare tempistiche assurde, è stata finalmente creato un apposito fondo per la ‘prosecuzione delle opere pubbliche’. Una soluzione ad hoc per evitare – come spesso è capitato nel passato – che la temporanea mancanza di risorse pubbliche (subordinate all’erogazione di un finanziamento, o per altre cause), finisca per divenire un ostacolo alla realizzazione dell’opera stessa. A beneficiarne saranno dunque le ‘stazioni appaltanti’, ed i fondi saranno così destinati al finanziamento necessario per garantire la prosecuzione delle opere necessarie alla realizzazione dell’opera. A tal proposito il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, diviene “surrogato in tutti i diritti del destinatario del versamento nei confronti dei propri danti causa”.
Ma non solo, fino al 31 luglio 2021, scrive l’agenzia di stampa AdnKronos, “si prevede l’obbligatorietà della costituzione del collegio consultivo tecnico, per appalti di valore superiore alle soglie comunitarie ovvero per opere di interesse nazionale. Il collegio, oltre a svolgere alcuni rilevanti compiti in tema di sospensione e modifica delle opere, ha funzione di assistenza per la rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche (enunciato linguistico idoneo a sussumere sia controversie che problematiche di ordine tecnico emergenti nel corso della realizzazione dell’opera) di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto stesso.
Le funzioni del collegio tendono ad avvicinarsi a quelle del Dispute Board della contrattualistica internazionale e sono dirette a consentire all’amministrazione di potersi giovare costantemente e, quindi, durante tutte le fasi che interessano l’esecuzione dell’opera pubblica, dell’esperienza di soggetti con adeguata esperienza e conoscenza specifica dell’appalto”.
Sostanziali e limitate modifiche andranno ad investire la ‘famosa’ legge 241 del 1990, intitolata al procedimento amministrativo ed al diritto di accesso ai documenti amministrativi, per mezzo di misure approntate in materia di semplificazioni procedimentali. Dunque, dopo anni di modifiche, ora il dl Semplificazioni mette in atto una serie di interventi, finalizzati a rendere effettivi alcuni istituti, e alcune finalità (per altro già previste nella legge), non trascurando al contempo tute quelle criticità emerse nella fase applicativa e, a ridurre così i tempi dei procedimenti.
In primis, in relazione ai termini di conclusione dei procedimenti, spiega ancorala bozza, “l’esigenza è quella di rendere effettivo il provvedimento ovvero l’atto di assenso comunque denominato, acquisito ‘per silentium’”.
Come ben spiega l’AdnKronos, “La nuova previsione normativa mira a risolvere il problema degli “atti tardivi” e a garantire la piena efficacia della regola del silenzio assenso, al fine di evitare che l’attesa illimitata di un atto di dissenso espresso, pur se sopravvenuto oltre i termini prefissati, vanifichi ogni funzione acceleratoria. Viene pertanto chiarito che nei casi già previsti dalla legge 241, la scadenza dei termini fa venire meno il potere postumo di dissentire, fatto salvo il potere di annullamento d’ufficio (ai sensi dell’articolo 21-nonies) qualora nei ricorrano i presupposti e le condizioni: con conseguente espressa declaratoria di inefficacia dell’atto di dissenso che sia adottato dopo la già avvenuta formazione del silenzio assenso”.
Ed ancora, si legge nel lancio dell’agenzia di stampa romana, “I tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi, sono tra i problemi che affliggono maggiormente cittadini e imprese. Non solo i tempi sono eccessivamente lunghi, ma per gli utenti è anche difficile conoscere sia i termini entro cui – in base alle previsioni normative – dovrebbero ottenere una risposta dalla PA, sia la durata effettiva di tali procedimenti. Ciò incide inevitabilmente sulla fiducia che si ripone nell’amministrazione. Pertanto, si prevede che le amministrazioni misurino la durata effettiva dei procedimenti di maggiore impatto per cittadini e imprese e che pubblichino e comparino i termini dei procedimenti normativamente previsti e i tempi effettivi di conclusione degli stessi.
Con un Dpcm saranno definiti i criteri per la misurazione dei tempi, in modo da garantire la necessaria omogeneità. Viene inoltre previsto l’aggiornamento dei Dpcm sui termini di conclusione dei procedimenti, al fine di rivalutare tali termini in riduzione”.
Ma non solo, scrive ancora l’AdnKronos, “Un altro intervento riguarda la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del privato. La proposta di modifica sostituisce l’interruzione dei termini del procedimento, attualmente prevista (nell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990), con la sospensione degli stessi. La disposizione inoltre è finalizzata a evitare che l’annullamento conseguente al mancato accoglimento delle osservazioni del privato a seguito della predetta comunicazione dia luogo a plurime reiterazioni dello stesso esito sfavorevole con motivazioni sempre diverse, tutte ostative, parcellizzando anche il processo amministrativo; in sostanza si vuole cercare di ricondurre a un’unica impugnazione giurisdizionale l’intera vicenda sostanziale evitando che la parte sia costretta a proporre tanti ricorsi quante sono le ragioni del diniego, perché non comunicate tutte nel medesimo atto.
Altra novità è l’introduzione di misure di semplificazione per favorire la partecipazione di cittadini e imprese al procedimento amministrativo telematico. In particolare, si afferma il principio generale che le pubbliche amministrazioni agiscono mediante strumenti informatici e telematici sia nei rapporti interni che nei rapporti con i privati. Al fine di contribuire alla effettività alla previsione, si introducono delle semplificazioni per consentire la visione degli atti in forma digitale, nonché l’esercizio in modalità digitale degli altri diritti di accesso e partecipazione”.
All’interno della bozza, scrive ancora l’AdnKronos, alcune modifiche riguardano anche l’abuso d’ufficio. Nello specifico, si legge, “Il dl Semplificazioni interviene sulla disciplina dettata dall’articolo 323 del codice penale, attribuendo rilevanza alla violazione da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, nello svolgimento delle pubbliche funzioni, di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge, attribuendo, al contempo rilevanza, alla circostanza che da tali specifiche regole non residuino margini di discrezionalità per il soggetto, in luogo della vigente previsione che fa generico riferimento alla violazione di norme di legge o di regolamento. Ciò al fine di definire in maniera più compiuta la condotta rilevante ai fini del reato di abuso di ufficio”.
Ma non solo, rimarca ancora la bozza, “Il dl interviene anche sulla responsabilità erariale chiarendo che il dolo va riferito all’evento dannoso in chiave penalistica e non in chiave civilistica. Inoltre, fino al 31 luglio 2021, si limita la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità al solo profilo del dolo per le azioni e non anche per le omissioni, in modo che i pubblici dipendenti abbiano maggiori rischi di incorrere in responsabilità in caso di non fare (omissioni e inerzie) rispetto al fare, dove la responsabilità viene limitata al dolo”.
Infine, scrive l’AdnKronos in merito alla bozza, “E’ previsto poi il controllo concomitante della Corte dei conti per accelerare la realizzazione delle spese di investimento La norma introduce una nuova forma di controllo concomitante, diretto a rimediare le disfunzioni, le inerzie e le devianze attuative che sovente si riscontrano nei procedimenti aventi a oggetto l’erogazione di contributi o il trasferimento di risorse a soggetti pubblici o privati destinati al finanziamento di spese di investimento. Il controllo riguarda gestioni sia di amministrazioni statali, sia di enti territoriali. La norma prevede anche il potere delle sezioni di controllo di nominare, previo contraddittorio con le amministrazioni e gli altri soggetti interessati, un commissario ad acta per la rimozione dell’inerzia”.